Control de convencionalidad y derecho a la nacionalidad

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también llamada Pacto de San José de Costa Rica, es un tratado internacional que recoge los derechos y libertades que los Estados parte deben proteger. La Convención establece una Comisión y una Corte como órganos competentes para conocer de las controversias relativas al cumplimiento de los Estados parte. Uruguay se adhirió a la Convención Americana de Derechos Humanos el 19 de abril de 1985.

El trabajo de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha pasado de una preocupación primordial por las violaciones graves y sistemáticas de los derechos inderogables a un equilibrio más complicado de los derechos y libertades constitucionales dentro de una política democrática pluralista. González-Domínguez, P. (2018). La doctrina del control de convencionalidad: Entre la uniformidad y el pluralismo jurídico en el sistema interamericano de derechos humanos. Intersentia. doi:10.1017/9781780686660. González-Domínguez lo califica como un cambio "de época".

"Control de convencionalidad" es la etiqueta que se aplica a una doctrina establecida para describir la exigencia de que los Estados parte, como Uruguay, sigan la Convención Americana de Derechos Humanos. Para la mayoría de los juristas, es "un aspecto lógico, obvio y no problemático de la protección internacional de los derechos humanos" (González-Domínguez, 2018). Muchos autores coinciden en que los compromisos asumidos por los Estados parte obligan al respeto de la independencia de sus poderes institucionales, así como que el ordenamiento legal interno no se excuse del cumplimiento de las obligaciones internacionales emanadas de la Convención.

El Dr. Martín Risso Ferrand presentó una ponencia el 28 de octubre de 2022 en el marco de la Jornadas Rioplatenses de Derecho Constitucional sobre el Control de la Convencionalidad.  

El Dr. Risso Ferrand indica que tiene la impresión de que el control de convencionalidad es un absoluto misterio para la mayoría de los abogados uruguayos y muchos tratan de escapar a la exigencia del cumplimiento de la Convención Americana de Derechos Humanos. En la opinión de Dr. Ferrand, los controles llamados “externos”, cuando se analizan en el sistema interno de Uruguay, parecen razonables y están diseñados para ampliar y proteger los derechos.

El Dr. Risso Ferrand publicó un artículo sobre este tema en 2016. Risso Ferrand, M. (2016). El Control de Convencionalidad. Revista De Derecho Público , 25(50), 193-201. En el referido artículo, el Dr. Risso Ferrand indica que no cabe duda de que las normas del derecho internacional de los derechos humanos se aplican directamente y son obligatorias en Uruguay. El Dr. Risso Ferrand ha sostenido que existen dos formas de describir la aplicación del derecho internacional de los derechos humanos en Uruguay a nivel constitucional. En primer lugar, los derechos y garantías contenidos en la normativa internacional, en particular, sobre derechos humanos, entran en el ordenamiento legal uruguayo con el mismo rango que establece la Constitución en su artículo 72. En segundo lugar, es posible argumentar que el amplio grupo de derechos humanos, ya sea que se encuentren en la Constitución o en la normativa internacional, más los derechos implícitos, todos tienen autoridad constitucional y los conflictos entre dichos derechos se resuelven a favor del derecho que es más amplio o que protege los derechos humanos en mayor grado.

El Dr. Risso Ferrand sostiene que el control de convencionalidad debe ser considerado en Uruguay y, en su mayor parte, a menos que la ley uruguaya proteja más ampliamente un derecho humano, seguirlo. Esto no da permiso a los tribunales y autoridades uruguayas para ignorar el control de convencionalidad, sino que da margen para su consideración, y evita una interpretación que exigiría la anulación o limitación de los derechos humanos simplemente por una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La presentación del Dr. Risso Ferrand y su trabajo anterior nos obliga a revisar el artículo 20 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Derecho a la nacionalidad

1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.

2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio ha nacido si no tiene derecho a ninguna otra nacionalidad.

3. Nadie podrá ser privado arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.

En la actualidad, Uruguay niega a sus ciudadanos legales, aquellos que se naturalizan a través de un largo proceso de incorporación a la nación uruguaya, la nacionalidad. Esto se hace como resultado de una interpretación de la Constitución uruguaya establecida en un memorando legal por la Dirección Nacional de Identificación Civil. Como resultado, a muchos ciudadanos legales uruguayos, algunos que han perdido su nacionalidad original por efecto de la ley extranjera, se les niega la nacionalidad uruguaya, en franca contravención a lo establecido en la Ley Nº 19.682 sobre el Reconocimientoy Protección al Apátrida, incluyendo limitaciones a la libertad de viajar. También deben abordarse múltiples cuestiones relativas a la nacionalidad de los hijos y nietos de ciudadanos naturales y legales uruguayos. Por último, Uruguay se niega a permitir que los uruguayos renuncien a la nacionalidad, interfiriendo en el derecho garantizado de los ciudadanos naturales a cambiar de nacionalidad, y malinterpretando el significando de la palabra “perder” que es legalmente y lingüísticamente al derecho de un acto voluntario y considerado de renunciar, sea por un proceso legal facilitado por nuestro estado, o con el acto de voluntariamente tomar una naturalización ulterior (en el caso de ciudadanos legales uruguayos).

Es evidente que esta interpretación de la Constitución y su aplicación administrativa y legal viola la Convención Americana de Derechos Humanos. Parece difícil crear un argumento en defensa de las prácticas de Uruguay dada la garantía lisa y llana de la convención.

Bajo la aplicación del control de convencionalidad del Dr. Risso Ferrand, el derecho a la nacionalidad, y el derecho a cambiar de nacionalidad, entran en el sistema constitucional uruguayo en el bloque de los derechos humanos. El derecho a la nacionalidad garantizado en la Convención Americana de Derechos Humanos no tiene una superioridad automática sobre las disposiciones supuestamente conflictivas de la Constitución uruguaya. El derecho a la nacionalidad y el derecho a cambiar de nacionalidad tienen superioridad sobre cualquier parte supuestamente conflictiva de la Constitución porque el derecho a la nacionalidad protege más ampliamente los derechos humanos que cualquier interés estatal en negar la nacionalidad a los ciudadanos legales.  En este aspecto, la Convención Americana de Derechos Humanos no entra directamente en conflicto con nuestra Constitución; podemos interpretar nuestra Constitución en una forma armoniosa con la Convención Americana, aunque sí implica un ajuste de las interpretaciones más usualmente difundidas.

La admisión de que los ciudadanos legales son nacionales debe prevalecer como una protección más amplia. La negación de la nacionalidad a los ciudadanos legales no protege los derechos de los ciudadanos naturales, no sirve a un interés estatal y sólo perjudica a los ciudadanos legales. Es de esperar que Uruguay aborde este problema como un país democrático, con todos los ciudadanos – naturales y legales - miembros plenos de nuestro concepto de Nación, antes de que sea necesario que lo hagan la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.